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Repenser l’enseignement du néerlandais aux primo-arrivants

Ces dernières années, tant la Flandre que les Pays-Bas ont renforcé leurs politiques en matière d’intégration civique. L’acquisition du néerlandais par les primo-arrivants constitue, dans ce cadre, un axe prioritaire. Selon Steven Delarue, expert en politique linguistique et en multilinguisme auprès de la Ville de Gand, cette focalisation sur la langue est excessive, ou à tout le moins trop restrictive: «s’intégrer» ne se résume pas à apprendre le néerlandais. Aussi plaide-t-il pour un engagement plus large, avec davantage d’investissements et un intérêt réel du politique.

«Un nombre record d’allophones veut apprendre le néerlandais», titrait fin mars 2024 la chaîne d’information publique flamande VRT. Plus de 123 000 personnes s’étaient alors inscrites à une formation de néerlandais langue seconde (NT2), représentant près de 40% de l’ensemble des inscriptions dans l’enseignement pour adultes en Flandre. Aux Pays-Bas aussi, l’enseignement du néerlandais pour non-néerlandophones continue d’attirer de plus en plus d’apprenants. La grande majorité de ces derniers le font d’ailleurs de leur propre initiative: selon le dernier rapport annuel de l’Agentschap Integratie en Inburgering –l’Agence chargée des politiques d’intégration (civique) en Flandre et à Bruxelles– seuls 15% des apprenants suivent ces cours dans le cadre d’un parcours d’intégration civique obligatoire.

Et pourtant, dans le monde politique, on part encore souvent du principe que des mesures plus strictes s’imposent à l’égard de celles et ceux qui vivent en Flandre et aux Pays-Bas et qui ne parlent pas le néerlandais. Comme si ces personnes étaient frappées d’une absence de motivation généralisée à l’égard de la langue «locale». Cette impression de mauvaise volonté reste un argument fort des responsables politiques qui souhaitent restreindre l’immigration et durcir, par la maîtrise de la langue, les conditions nécessaires à l’obtention d’un certificat d’intégration civique, comme on a effectivement pu l’observer, récemment encore, en Flandre comme aux Pays-Bas.

Ainsi, une nouvelle loi sur l’intégration civique est entrée en vigueur aux Pays-Bas début 2022. Elle élève le niveau de langue exigé pour les primo-arrivants, le faisant passer de A2 à B1. Ces niveaux sont issus du Cadre européen commun de référence pour les langues (CECR), un instrument élaboré en 2001 à l’initiative du Conseil de l’Europe pour évaluer la maîtrise d’une langue étrangère. Le CECR distingue six niveaux de compétence, allant de A1 et A2 (utilisateur élémentaire), à B1 et B2 (utilisateur indépendant), jusqu’à C1 et C2 (utilisateur expérimenté).

Outre le relèvement du niveau linguistique, il est aussi désormais plus difficile, aux Pays-Bas, d’être dispensé du parcours d’intégration civique. Même celles et ceux qui ont peu, voire pas du tout, été scolarisés dans leur pays d’origine, ou dont les compétences d’apprentissage sont limitées, sont désormais tenus d’y participer. Leur parcours ne se conclut toutefois pas par un examen, mais par un entretien avec un agent de leur commune d’établissement, lors duquel on vérifiera si une série d’engagements en matière d’intégration sociale ont été respectés.

Vers une évaluation centralisée des parcours d’intégration civique

En Flandre aussi, après avoir déjà mené une réforme en profondeur sous la législature précédente, le gouvernement entend durcir sa politique d’intégration civique dans les années à venir. Aussi est-il déjà acquis que les exigences en matière de maîtrise du néerlandais seront revues à la hausse: les primo-arrivants devront atteindre, comme aux Pays-Bas, le niveau B1 du CECR lors de l’épreuve orale.

L’évolution est considérable. Les centres de formation estiment que passer du niveau A2 à B1 demande autant d’heures de cours que d’atteindre le niveau A2 en partant de zéro: dans les deux cas, il faut compter environ 240 heures pour un apprenant moyen –voire beaucoup plus pour d’autres. Un locuteur B1 est censé pouvoir «participer à une conversation sans préparation sur des sujets familiers, d’intérêt personnel ou liés à la vie quotidienne (famille, loisirs, travail, voyages, actualité, etc.)». Ce niveau présuppose également une large maîtrise du vocabulaire du quotidien et une syntaxe correcte. Cette exigence concernera par ailleurs aussi l’accès au logement social: alors que le niveau A2 suffisait encore jusqu’ici, il faudra bientôt justifier du niveau B1. Enfin, les parents qui ne peuvent fournir ni preuve de maîtrise du néerlandais, ni attestation d’inscription à un cours de NT2, risquent de perdre la prime de rentrée scolaire (appelée schoolbonus) accordée à leurs enfants.

Toutes ces nouvelles exigences viennent ainsi s’ajouter, en Flandre, à la réforme déjà mise en œuvre par le précédent gouvernement flamand. Depuis début 2023, le parcours d’intégration civique inclut en effet un volet «participation au tissu social» (participatie- en netwerktraject), qui impose aux primo-arrivants de participer (en néerlandais), pendant quarante heures, à des activités destinées à renforcer leur intégration sociale : programme de parrainage, stages linguistiques, volontariat, etc.

Cela étant, la plus grande nouveauté introduite par le gouvernement précédent demeure néanmoins une mesure déjà bien ancrée dans le monde de l’acquisition de la langue néerlandaise: l’évaluation centralisée. Depuis le 1ᵉʳ septembre 2023, les personnes en parcours d’intégration civique doivent en effet se soumettre à un test linguistique obligatoire, c’est-à-dire à une épreuve standardisée, élaborée avec un certain empressement par les élus. La méthode est aujourd’hui utilisée pour évaluer les compétences en lecture et en écriture. À terme, les volets expression orale et compréhension de l’oral viendront s’y ajouter (ces compétences sont encore évaluées par les centres de formation NT2 en ce moment). Pour les apprenants, ces épreuves ne sont pas sans conséquences: un échec au test implique tout simplement l’impossibilité d’obtenir l’attestation d’intégration civique, ce qui les prive par exemple de l’accès à un logement social.

Cette évaluation centralisée était l’un des chevaux de bataille du gouvernement flamand sortant. Dans l’enseignement obligatoire également, des «tests flamands» ont été introduits: ils ont été administrés pour la première fois au printemps 2024, en quatrième année de l’enseignement primaire (équivalent du CM1 en France, ou groep zes aux Pays-Bas) et en deuxième secondaire. La logique qui sous-tend cette évolution est la même dans l’enseignement des adultes et dans l’enseignement obligatoire: vérifier que les objectifs finaux sont atteints, et surveiller la qualité des établissements scolaires. Car celle-ci varie, parfois fortement –surtout en matière de néerlandais langue seconde.

L’offre NT2 est en effet assurée par une grande diversité d’acteurs, ce qui crée un paysage assez morcelé. Rien de très étonnant vu les profils et les besoins des apprenants eux-mêmes très hétérogènes. Aux Pays-Bas, les cours de néerlandais sont proposés par des écoles privées, des universités, des hautes écoles, des centres de formation ou encore des initiatives locales, publiques ou associatives. En Flandre, l’offre repose principalement sur trois types d’institutions: les centres d’enseignement pour adultes (CVO, pour centra voor volwassenenonderwijs), les centres de langues universitaires (UTC, pour universitaire talencentra) et les centres d’éducation de base (appelés Ligo). Tous forment des apprenants, par exemple jusqu’au niveau A2, exigé par la Région flamande jusqu’il y a peu. Mais en pratique, comme le montre la recherche, la manière d’atteindre ce niveau varie considérablement d’un prestataire à l’autre.

Les CVO, les UTC et Ligo attirent logiquement chacun un public bien spécifique: les centres de langues universitaires s’adressent surtout à celles et ceux qui visent l’enseignement supérieur, disposent d’une solide capacité d’apprentissage autonome et recherchent un enseignement intensif axé sur la grammaire. Ligo, à l’inverse, accueille principalement des personnes en situation de grande précarité, peu ou pas scolarisées, parfois même non alphabétisées (dans l’alphabet latin). L’enseignement du néerlandais y va de pair avec un accompagnement vers une meilleure autonomie sociale.

Les CVO, où l’on retrouve la majorité des apprenants en NT2, occupent une position intermédiaire: ils proposent des parcours adaptés à des rythmes d’apprentissage variés. Dès lors, obtenir un niveau A2 dans un CVO, dans un UTC ou chez Ligo ne revient pas tout à fait au même. D’autant que le Cadre européen commun de référence pour les langues (CECR) laisse une grande marge d’interprétation dans la définition de ces niveaux.

Une épreuve linguistique centralisée, imposée à tous les candidats à l’intégration, doit pouvoir prendre en compte cette diversité. Et cela demande du temps. Le fait que cette épreuve ait pourtant été imposée à marche forcée, sans réelle étude d’impact ni garantie de fiabilité, s’explique surtout par le sentiment d’isolement croissant de la Flandre dans le paysage européen: ailleurs, de tels tests centralisés sont en place depuis longtemps.

«Si l’on replace cela dans le contexte actuel des politiques migratoires, on comprend mieux ce choix politique», explique Bart Deygers, professeur de didactique du néerlandais langue seconde à l’université de Gand, dans un entretien accordé au MO Magazine.

En entreprise

Il reste à voir quels effets la nouvelle culture de l’évaluation centralisée produira sur les parcours d’intégration civique et l’enseignement du néerlandais langue seconde. En attendant, ce qui se passe en dehors des salles de classe est tout aussi révélateur. Longtemps, on a considéré qu’il fallait d’abord acquérir une solide base de néerlandais avant de pouvoir travailler; une logique qui semble aujourd’hui inversée, sous l’effet des pénuries criantes sur le marché de l’emploi. Le besoin en personnel –ingénieurs, mécaniciens, ouvriers du bâtiment, infirmiers, livreurs, informaticiens– est tel que la maîtrise du néerlandais n’est plus vraiment un critère d’embauche prioritaire.

Dans le secteur de la santé, on voit naître des projets qui recrutent des infirmiers qualifiés venus d’Inde. Ceux-ci suivent bien une formation linguistique intensive dans leur pays d’origine, mais la pression est telle que cette formation se veut pragmatique. En clair: aussi courte que possible. Dans le même temps, la traduction automatique et d’autres outils technologiques jouent un rôle croissant.

D’autres secteurs sont eux aussi touchés. Lors d’une formation que j’ai donnée récemment, un contremaître m’a raconté qu’il s’était mis à apprendre, de sa propre initiative, le polonais et le portugais. Objectif: pouvoir communiquer un minimum avec ses nouveaux ouvriers, arrivés sur le chantier sans parler un mot de néerlandais. En l’absence d’une langue commune (comme l’anglais ou le français), la sécurité de base sur le lieu de travail peut rapidement être compromise. Ces ouvriers suivent bien –de manière volontaire– des cours de néerlandais, mais pour leur chef d’équipe, acquérir quelques bases dans leurs langues maternelles semblait être, sur le moment, la solution la plus rapide.

Que nous apprend cette évolution? D’une part, que l’accent mis sur l’apprentissage du néerlandais comme condition préalable à l’intégration civique a sans doute été trop exclusif, et pendant trop longtemps. La réalité actuelle montre qu’il est tout à fait possible d’accéder au marché du travail sans parler parfaitement la langue. À ce titre, on ressent une forme de tension grandissante entre le discours politique dominant –notamment celui du gouvernement flamand– et la réalité du terrain et dans les entreprises, où la priorité se déplace vers la mise en place d’un plus grand soutien linguistique des primo-arrivants sur le lieu de travail, avec davantage d’espace pour les accompagner globalement dans leur parcours d’installation. La langue reste ainsi trop souvent un sésame symbolique de l’intégration, alors que celle-ci ne se résume pas à l’apprentissage du néerlandais. On apprend même souvent plus facilement la langue par immersion, en étant directement plongé dans un environnement professionnel néerlandophone.

D’autre part, cette évolution met aussi en lumière le manque de reconnaissance structurelle de l’enseignement NT2, qui a trop longtemps été le parent pauvre du système éducatif. Il aura fallu des crises de l’asile, des flux massifs de réfugiés, d’interminables files d’attente et des débats pour le moins houleux sur la migration pour que l’on commence vraiment à parler de l’enseignement du néerlandais langue seconde. Ce n’est que maintenant que la classe politique et la société semblent prendre –timidement– conscience de l’enjeu sociétal et économique que représentent les primo-arrivants, même si le discours ambiant reste souvent empreint de suspicion, ou au mieux teinté de méfiance.

Sans oublier les jeunes

Jusqu’à présent, il a presque exclusivement été question de l’enseignement aux adultes. Or, il est important de souligner que les mêmes dynamiques sont à l’œuvre dans l’enseignement destiné aux jeunes primo-arrivants. Tant en Flandre qu’aux Pays-Bas, un dispositif spécifique leur est consacré: l’OKAN (onthaalonderwijs voor anderstalige nieuwkomers, enseignement de première ligne pour primo-arrivants allophones) en Flandre, et les ISK (internationale schakelklas, classes-passerelles internationales) aux Pays-Bas.

Le nombre d’élèves inscrits dans ces structures n’a cessé d’augmenter au fil des ans, et la tendance s’est fortement accélérée depuis l’invasion russe en Ukraine. Résultat: les listes d’attente se sont allongées, notamment aux Pays-Bas, mais aussi dans de nombreuses villes de Flandre. Cette crise aiguë a bien ravivé l’attention portée à l’enseignement des jeunes primo-arrivants –mais surtout sous l’angle de la création de places supplémentaires.

Les problèmes plus structurels, eux, ont longtemps été ignorés ou relégués au second plan. L’étude OKANS –une étude d’envergure menée entre 2014 et 2016 par les universités de Gand, Anvers et Leuven– avait pourtant dressé un constat clair du système flamand. Mais les recommandations qui en avaient découlé sont restées lettre morte. Et pourtant, elles étaient éloquentes: les parcours scolaires des primo-arrivants sont souvent fragilisés, avec un taux de réorientation vers l’enseignement professionnel bien plus élevé que la moyenne. Les objectifs affichés de l’OKAN –acquisition linguistique et participation à la société– ne sont atteints que de manière partielle. Le modèle d’enseignement d’accueil, tel qu’il existe aujourd’hui, appelle une refonte en profondeur. Plutôt qu’un «bain linguistique» temporaire, intensif, isolé du reste du système scolaire et axé quasi exclusivement sur l’apprentissage du néerlandais, l’étude plaidait pour un trajet intégré, dans lequel les élèves rejoindraient le plus rapidement possible l’enseignement ordinaire. Immergés dans un environnement néerlandophone, ils pourraient y développer leurs compétences aux côtés de locuteurs natifs, tout en bénéficiant d’un accompagnement pédagogique renforcé, sur la durée.

Dix ans plus tard, peu de choses ont changé. Les élèves issus de l’OKAN sont toujours orientés majoritairement vers l’enseignement professionnel. L’encadrement pédagogique repose encore sur des «objectifs de développement» passablement vagues, qui laissent beaucoup de marge d’interprétation –alors qu’entretemps, les objectifs d’apprentissage du reste du secondaire se sont notamment resserrés. Et la césure entre l’enseignement de première ligne et l’enseignement classique reste fortement marquée.

Rien d’étonnant, donc, à ce que les recommandations issues du rapport OKAN/ISK –ainsi que celles d’un avis publié en 2023 sous l’égide de la Taalunie– mettent à nouveau l’accent sur la transition entre l’enseignement de première ligne et la suite du parcours scolaire. C’est précisément cette transition qui reste, encore aujourd’hui, le point de rupture le plus critique dans les trajectoires des jeunes primo-arrivants. Tant que l’on maintiendra un système de «bain linguistique» séparé, peu de choses risquent de changer.

Les recherches le montrent: il faut en moyenne de cinq à neuf ans (!) pour maîtriser une langue étrangère au niveau de scolarisation. Pourtant, le système que nous proposons aux primo-arrivants ne leur accorde qu’un à deux ans, tout au plus, avant de les faire basculer dans l’enseignement secondaire, où presque tous les soutiens disparaissent, et où les enseignants sont souvent mal préparés pour les accompagner. Comment s’étonner dès lors que ces élèves affichent des taux élevés d’absentéisme et quittent plus souvent l’école sans diplôme ni qualification? Et ce, alors même qu’ils figurent parmi les élèves les plus motivés au début de leur parcours: ils veulent sincèrement s’en sortir, construire quelque chose. Malheureusement, cette motivation initiale s’épuise trop vite.

Qu’il s’agisse de jeunes ou d’adultes, la volonté de s’intégrer est bien réelle. Les primo-arrivants veulent prendre leur place dans la société, et apprendre le néerlandais –ce ciment social– aussi bien et aussi vite que possible. Le secteur NT2 lui-même est animé par cette même énergie: des enseignants passionnés, qui s’investissent au quotidien pour offrir un enseignement de qualité à des apprenants souvent très vulnérables, qui demandent un accompagnement individualisé. Ce qui manque, ce sont des investissements pérennes, un vrai suivi, et surtout un intérêt sincère des pouvoirs publics. Trop souvent, les politiques misent sur le bâton et non sur la carotte.

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