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Un interlocuteur côté belge pour six côté français: la gouvernance locale dans les communes belges et françaises

Par Bart Noels, traduit par Jean-Marie Jacquet
6 mars 2023 15 min. temps de lecture Sans bornes

L’un porte le titre de maire, l’autre de bourgmestre. En néerlandais, tous deux sont des «burgemeesters». Qu’ils soient français ou belges, ces édiles, ont fort à faire en leur qualité de premier interlocuteur représentant un pouvoir de plus en plus complexe. Ils doivent manœuvrer entre proximité et obligations d’une politique à plus grande échelle. Sur le plan concret, les différences ne sont pas minces entre France et Belgique. Et il n’y a pas que les couleurs de l’écharpe qui diffèrent. Une histoire de gouvernance, d’échelle, de proximité et d’engagement.

Christof Dejaegher est bourgmestre de Poperinge, petite ville belge de près de 20 000 habitants et d’une superficie de plus de 120 kilomètres carrés. La commune de Poperinge comprend les entités de Reningelst, Krombeke, Proven, Roesbrugge-Haringe et Watou. «Quand je veux m’entretenir avec mes confrères français, je dois effectuer six visites», dit Dejaegher. Ses voisins français sont les communes de Boeschèpe, Godewaersvelde, Steenvoorde, Winnezeele, Houtkerque en Bambecque. Ce dernier village compte moins de 800 habitants, Steenvoorde un peu plus de 4 000. La superficie de ces communes françaises frontalières varie de 11 à 30 kilomètres carrés. La concertation avec les homologues représente donc pas mal de rencontres. Une carte administrative de la région frontalière montre de grandes superficies du côté belge et une mosaïque de petites communes du côté français.

Un bref zoom arrière sur l’ensemble de la Belgique et de la France suffit pour montrer que ce schéma se reproduit. En France, en dehors des grandes villes, on trouve généralement de petites communes. La France compte la bagatelle de 35 000 communes. 85% de celles-ci ont une population de moins de 2 000 âmes. La superficie moyenne d’une commune atteint à peine 15 kilomètres carrés. Le contraste est frappant avec la Belgique, forte de 581 communes, soit 300 en Flandre, 262 en Wallonie et 19 dans la Région bruxelloise. La population moyenne d’une commune belge est d’un peu moins de 20 000 habitants et sa superficie d’environ 50 kilomètres carrés. Une commune n’est donc pas l’autre.

Le niveau d’administration le plus proche

En France et en Belgique, la commune est la plus petite subdivision administrative du pays. Elle est en même temps le niveau d’administration le plus ancien. Les communes sont les héritières des villes et paroisses médiévales. La Révolution française a conduit à la création de «la commune» en tant qu’institution: c’en était fini des subdivisions ecclésiastiques, le pouvoir serait désormais organisé suivant de nouveaux principes.

Créée en 1789, la commune française est devenue autonome en vertu de la loi du 5 avril 1884. En même temps que la commune apparaît la fonction de maire. Le maire détient le pouvoir exécutif de la commune. Il est responsable et gestionnaire du budget, est l’employeur du personnel communal et a des attributions locales telles que l’enseignement, le planning municipal, le bien-être, la voirie, les transports scolaires, l’enlèvement des ordures, … Le maire est également le représentant de l’État dans sa commune pour l’état civil, l’ordre public, l’organisation des élections et la délivrance de documents légaux.

Lors de la création de la Belgique, la grande majorité de la législation et de l'organisation administrative françaises ont été simplement reprises

Cela rend la présence de la commune parfaitement visible. La commune est donc à juste titre considérée comme le «niveau d’administration le plus proche», les gestionnaires y sont tout proches de la population.

Initialement, la France et la Belgique avaient un appareil législatif très similaire. Napoléon appliquait pleinement le système français aux territoires occupés. Lors de la création de la Belgique, la majeure partie de la législation et de l’organisation administrative y a été tout simplement reprise. Qu’il s’agisse des provinces et départements, du code civil ou d’autres maillons des pouvoirs publics, l’ossature de l’organisation est aujourd’hui encore en grande partie l’héritage de Napoléon.

C’est seulement au vingtième siècle que les voies administratives commenceront à diverger, non seulement entre la Belgique et la France, mais aussi entre la Flandre, Bruxelles et la Wallonie.

Un seul pays, mais trois régions responsables de leurs communes

La Belgique n’a pas de règles établies à l’échelon fédéral pour la supervision des communes. C’est le résultat de réformes successives que l’État a connues durant ces dernières décennies.

La première réforme de l’État belge a eu lieu en 1970. Cette réforme avait pour but d’apporter une solution aux tensions croissantes entre les communautés linguistiques du pays. Elle a octroyé aux Communautés culturelles française et flamande une autonomie en matière de langue et de culture. Lors des réformes suivantes, davantage de matières dites personnalisables et aussi de compétences sur le plan territorial ont chaque fois été transférées, les unes aux communautés, les autres aux régions.

Au cours des réformes successives de l'État, davantage de matières dites personnalisables et de compétences territoriales ont été transférées aux communautés et aux régions

La dernière –la sixième (!)– réforme de l’État date de 2012, mais certains responsables politiques voudraient à nouveau réformer le pays après les prochaines élections. Pour les nationalistes, dont la position est bien connue, plus de compétences encore devraient être dévolues aux régions. Mais, peu à peu, un nombre grandissant de voix se font également entendre en faveur d’un léger retour en arrière visant à replacer des compétences sous l’aile du fédéral. Il est vrai que la crise du coronavirus a montré la nécessité d’une politique cohérente et menée d’une manière plus simple. La Belgique compte actuellement 8 ministres et 1 secrétaire d’État disposant d’une compétence en matière de santé. Ce n’est pas très efficace.

Quoi qu’il en soit, les réformes de la Belgique fédérale ont donc eu pour conséquence que les communes peuvent fonctionner différemment selon qu’elles sont flamandes, wallonnes ou bruxelloises. La cinquième réforme de l’État, au début des années 2000, a octroyé aux Régions, par les accords dits du Lambermont, la compétence de la «tutelle administrative sur les administrations subordonnées». Il en résulte que la Belgique a bel et bien des communes et des bourgmestres, mais la supervision exercée à leur endroit est différente en Flandre, en Wallonie et à Bruxelles. C’est ainsi, par exemple, que la Flandre a opté pour une intégration des CPAS (Centres publics d’action sociale ou OCMW en Flandre) dans la structure communale ou pour des incitants aux fusions, tandis que ce n’est pas le cas dans les communes bruxelloises.

«Au bout du rouleau»

Lorsqu’elle a été proclamée indépendante, la Belgique comptait 2739 communes. Ce nombre est resté quasiment inchangé jusqu’en 1961. Quelques fusions ont eu lieu en 1964 et 1970, mais sans susciter beaucoup de remous. Elles ne concernaient pour la plupart que de petites communes en difficultés financières.

Il en est allé tout autrement lors des fusions entrées en vigueur le 1er janvier 1977. Le nombre de communes belges a alors été réduit de façon draconienne, de 2359 à 596. La Belgique suivait l’exemple d’autres pays consistant à donner aux communes une plus grande taille et, partant, plus de moyens d’action. Ces fusions ne répondaient pas toujours à des considérations rationnelles; les motivations étaient souvent arbitraires et subjectives. Et certaines communes assez modestes sont restées intactes. Ainsi, par exemple, Messines, dont la population n’était que de 1051 habitants, a été épargnée parce qu’elle était une commune «à facilités linguistiques».

Les petites communes ont évidemment leur charme. Dans ces communes, chacun connaît le bourgmestre et le bourgmestre connaît chacun. Mais au point de vue financier et administratif, elles doivent affronter un sérieux défi. Lisons ce qu’écrit le politologue Johan Ackaert dans le quotidien De Standaard: «Les petites communes sont au bout du rouleau. Divers relevés montrent que, comparées à de plus grandes communes, les petites éprouvent aujourd’hui beaucoup plus de difficultés à appliquer sur divers terrains une réglementation qui ne cesse de devenir plus exigeante et plus complexe. Leur marge de manœuvre pour développer une compétence administrative suffisante est trop réduite.»

Théoriciens et acteurs politiques sont largement d’accord sur ce point en Flandre: il faut élargir la compétence administrative, et les fusions ou la coopération intercommunale constituent des instruments efficaces pour y parvenir.

Le consensus en Flandre est qu'il faut élargir la compétence administrative et que les fusions sont un instrument efficace pour y parvenir

Durant la précédente législature en Flandre, des fusions de communes ont été fortement encouragées par le gouvernement flamand; il en est résulté six communes fusionnées: Aalter, Deinze, Kruisem, Lievegem, Oudsbergen, Pelt et Puurs-Sint-Amands. Si la compétence administrative semblait l’argument moteur, autre chose a joué dans la pratique. Lisons encore Johan Ackaert: «Les affinités entre partis politiques se sont avérées le principal paramètre, et le maintien de la majorité communale le véritable objectif final.»

Au cours de la présente législature, d’autres fusions se préparent, avec une plus grande ambition si l’on en croit le politologue: «Des sept fusions opérées durant la période antérieure, une seule des communes nouvellement fusionnées a franchi le cap des 30 000 habitants. Cette fois, ce sera le cas dans sept dossiers sur huit.»

En Wallonie également, les autorités entendent encourager les fusions, avec un bonus de 500 euros par habitant. Une somme de 100 millions d’euros a été dégagée à cette fin pour la période 2025-2030. Cela entraîne quelque agitation; ainsi, Chièvres, Brugelette et Ath s’observent mutuellement. La région flamande et la région wallonne s’intéressent donc beaucoup aux fusions, misant sur des communes très peuplées, condition de ressources financières leur garantissant des moyens d’action suffisants.

Banquet des bourgmestres

Mais comment concilier cette histoire belge de fusions et d’accroissement de taille avec le paysage administratif français? Pourquoi n’y a-t-il pas de fusions en France et y maintient-on ces petites communes de moins de 2000 habitants? Pour répondre à cette question, un petit retour en arrière s’impose.

Après la Révolution de 1789, il y avait en France quelque 44 000 communes. Des regroupements ont bien eu lieu çà et là, mais uniquement lorsque c’était vraiment indispensable. Le sentiment qui prévalait demeurait «ce qui est petit est mignon» et on croyait surtout aux vertus de la proximité et de la taille modeste. Une loi française de 1884 sur l’organisation municipale –une des premières lois de décentralisation– a accordé aux communes une marge d’action et a garanti une stabilité légale aux termes de laquelle les communes avaient les pleins pouvoirs pour régler dans leurs délibérations toutes affaires se déroulant sur leur territoire. Le maire était LE représentant de l’État, le délégué tricolore de Paris et de l’autorité centrale, et ce, jusque dans les moindres recoins du pays. Lui et la mairie sont aujourd’hui encore des icônes dans le paysage administratif français.

Le maire était LE représentant de l’État, le délégué de l’autorité centrale, et ce, jusque dans les moindres recoins du pays

Les somptueux banquets organisés pour les maires sous la Troisième République sont demeurés légendaires. Lors de l’exposition universelle de 1900, ils furent environ 23 000 à se réunir à Paris pour faire bombance autour d’un saumon, d’une belle pièce de bœuf, d’un poulet de Bresse et d’autres mets choisis. «Dans le jardin des Tuileries furent dressées deux immenses tentes reliées entre elles, 700 tables de 10 mètres de long chacune pouvant recevoir 32 à 36 couverts, soit sept kilomètres, furent installées.» C’est ainsi que Jean Vitaux a décrit le spectacle dans Les petits plats de l’histoire.

Échelle réduite et proximité étaient donc très appréciées dans le pays. Cela n’empêchait pas les Français d’observer ce qui se passait à l’étranger ni de se rendre compte que la petite taille des communes constituait un sérieux frein à leur évolution. En 1971 a eu lieu une tentative de fusions, mais sans grand résultat. La plupart des communes de l’Hexagone ont conservé jusqu’à nos jours les limites qui leur ont été fixées au lendemain de la Révolution française.

Révolution silencieuse

Une loi de 2010 sur la réforme des administrations locales a encouragé la création de «communes nouvelles». Cette procédure pouvait tenir lieu de fusion de communes, en ce sens qu’elle permet désormais de créer de nouvelles communes en remplacement de communes jointives ou une institution publique de coopération intercommunale. La commune nouvelle est un modèle souple dans laquelle les entités qui en sont membres peuvent encore conserver une autonomie locale mais peuvent aussi opter pour le ralliement à un ensemble plus large. Peu d’échos de la nouveauté ont paru dans la presse. Néanmoins, le 1er janvier 2019, on dénombrait déjà en France 800 «communes nouvelles» de ce genre, réparties dans tout le pays et totalisant plus de 2 millions d’habitants.

«On observe que des acteurs historiquement opposés aux politiques tendant à réduire le pouvoir ou le nombre des communes sont aujourd’hui facilitateurs dans ce processus», écrit le géographe Gabriel Bideau dans une évaluation. Un succès certes relatif, qui doit cependant beaucoup à l’approche nuancée que permet la formule.

Mais 800 communes nouvelles ne constituent évidemment qu’une fraction. La majorité des communes françaises restent de petites tailles. Comment réussissent-elles à accomplir leurs tâches? C’est ici qu’interviennent les associations entre communes. Depuis des décennies déjà, les communes françaises ont recours à des structures intercommunales. La France ne compte pas moins de 1254 intercommunales. Parmi elles, 22 sont des groupements d’intérêts au niveau d’une métropole. C’est le cas de la Métropole Européenne de Lille (MEL), un mastodonte de 95 communes avec un effectif de 2838 personnes. Que la MEL ait pu acquérir une telle ampleur s’explique à la fois par des caractéristiques géographiques qui font que Tourcoing, Roubaix et Lille forment conjointement une région, et par la volonté politique existante de gérer au niveau intercommunal. Pierre Mauroy a longtemps été maire de Lille et a aussi occupé pendant un certain temps le poste de Premier ministre de France. Sous sa mandature de Premier ministre, les communes, départements et régions ont reçu davantage de compétences. Il a également donné une impulsion supplémentaire à l’intercommunal. Dans la revue Pouvoirs, il a un jour signé un article qui s’ouvrait sur cette sorte d’ode à la coopération intercommunale.

Chut! Ne le répétez pas! Une révolution est en marche.
Si tranquille qu’elle en devient silencieuse? Je le mesure.
Si discrète qu’elle en devient invisible? Je le crains.
Si puissante qu’elle en devient irréversible? Je le crois.
Cette révolution porte un nom: l’intercommunalité.

Toutes les intercommunales de France ne sont pas des mégastructures comme la MEL, bâtie autour d’une métropole. Un petit millier d’intercommunales de France sont des « -communautés de communes», comme la Communauté de Communes de Flandre Intérieure (CCFI) ou la Communauté de Communes des Hauts-de-Flandre (CCFH), toutes deux voisines de la Belgique. La Communauté urbaine de Dunkerque, créée en 1968, a été la première en France à s’instituer spontanément «Communauté urbaine».

Ces groupements d’intérêts intercommunaux ne demeurent évidemment pas inactifs. Suivant leur nature, les intercommunales prennent en mains les transports publics, l’aménagement du territoire, le logement, l’accueil de l’enfance, le développement de l’espace naturel, le tourisme, les loisirs ou d’autres choses encore. Il va de soi que des programmes aussi vastes sont au-dessus des possibilités du maire d’une petite commune. En cédant ses attributions à un organe supralocal, il sera plus qu’assuré de voir la tâche s’accomplir. Revers de la médaille, cependant: céder des attributions signifie aussi perdre la maîtrise des événements. Le maire d’une petite commune va soudain devoir faire entendre sa voix dans un aréopage composé d’hommes et de femmes politiques qui viennent de communes plus importantes et peuvent tabler sur leur plus grande expérience ou sur des réseaux politiques plus forts. Ce n’est pas à la portée du premier «petit maire» venu.

Le maire se voit souvent réduit à un rôle d’intermédiaire ou, au mieux, de régisseur, entre de puissantes intercommunales et les souhaits de ses citoyens. Pour beaucoup de changements que vous voulez opérer sur votre territoire, vous avez besoin d’un partenaire supralocal, ce qui signifie que vous pouvez négocier et soumettre des ordres du jour. L’homme politique Bernard Poignant écrit à ce sujet dans Le Métier de maire: «On a dit que cette coopération intercommunale était pour la France “son alternative douce à son impossible fusion des communes”. C’est possible et même probable. Ce qui est sûr, c’est que de nombreux maires passent plus de temps dans leur communauté urbaine, leur communauté de communes ou d’agglomération que dans leurs communes elles-mêmes».

Le paysage intercommunal français ne peut vraiment se comparer au belge. En Belgique, bien que les intercommunales soient fortement ancrées dans le paysage administratif et que, dans différents contextes, notamment dans les matières liées à l’aménagement du territoire, elles constituent un instrument supplémentaire de poids, on peut difficilement parler de transfert de compétences. Les communes gardent la main.

De nombreux maires passent plus de temps dans leur communauté urbaine, leur communauté de communes ou d’agglomération que dans leurs communes elles-mêmes

Un récent projet sur la configuration des régions en Flandre tend à simplifier le paysage des accords de coopération intercommunaux. Actuellement, dans de nombreuses parties de la Flandre, la coopération intercommunale forme une mosaïque de groupements axés sur différents thèmes et poursuivant des objectifs chaque fois différents. S’ils peuvent travailler à partir de configurations uniformes des régions, les bourgmestres auront une meilleure vue d’ensemble et seront mieux à même d’aborder la coopération.

7 jours sur 7, 365 jours par an

Lors de la création de la Belgique, la Constitution a utilisé le terme «bourgmestre», un mot qui était déjà mentionné au début du XIVe
siècle dans les actes du comté de Flandre rédigés en français, ainsi que Michel Francard le rapportait dans une de ses chroniques pour Le Soir. Le mot «bourgmestre» remonte au moyen haut-allemand Burgmeister, «maître de la ville». Le terme français «maire» est, lui, une variante de «maïeur» et renvoie au latin «major».

Le nom du premier magistrat a beau différer entre la Belgique et la France, le bourgmestre et le maire sont chaque jour à pied d’œuvre pour leur commune.

Éreintés par leurs tâches, de plus en plus de «petits maires» jettent l’éponge, titrait Le Monde en lettres capitales en 2018. Les maires des petites communes françaises, est-il écrit dans l’article, fustigent la réduction des dotations de l’État et des subsides pour leurs missions, l’augmentation du pouvoir des intercommunales et l’arrogance de l’administration supralocale.

Les «petits maires» doivent se satisfaire d’appointements inférieurs au salaire minimum – 658 euros brut pour les communes de moins de 500 habitants, contre 5 612 euros pour les villes de plus de 100 000 habitants. Ils n’ont pas de collaborateurs, aucun soutien, ce qui ne les dispense pas de devoir être joignables jour et nuit. «Le maire est sur la brèche sept jours par semaine, 365 jours par an. La panne du téléphone ou du réseau audiovisuel? L’odeur de la merguez qui empêche les voisins de dormir? La route cabossée? C’est le maire qu’on appelle, parfois directement sur son portable. On bosse six jours sur sept, entre huit et dix heures par jour, et finalement personne n’est content. Il y a un manque de reconnaissance de tous les côtés», confie le maire Claude Descamps à France 3.

Le maire de Kuurne: Les gens sont devenus paresseux, ils attendent de la classe politique qu’elle ait directement toutes les réponses à n’importe quel problème

En Flandre non plus, les édiles locaux n’ont pas toujours la tâche aisée. Ils se trouvent souvent pris entre deux feux: le pouvoir central et le citoyen. Voici le témoignage de Francis Benoit, qui est bourgmestre de Kuurne, une ville de près de 14 000 habitants. «Les gens sont devenus paresseux. Ils attendent de la classe politique qu’elle ait directement toutes les réponses à n’importe quel problème. Qu’il s’agisse d’un passeport qu’ils doivent attendre ou d’une piscine dans le jardin pour laquelle ils ne reçoivent pas de permis, chaque fois, c’est le bourgmestre qui est montré du doigt. Je constate que pas mal d’hommes ou de femmes de ma génération abandonnent la politique, se félicitent d’être débarrassés des chamailleries et de ne plus avoir à se battre. Le plus inquiétant est qu’ils ont raison. On ne trouvera bientôt plus personne qui sera assez sot pour reprendre le flambeau. Il y a pénurie sur le marché, et la plupart ne tarderont pas à trouver à s’employer ailleurs. Alors, dites-moi, qui restera-t-il encore en politique avec vous?»

Voyez aussi le bourgmestre de Bainghen, Thierry Terlutte. Il est à la tête d’un village de 218 âmes et d’une superficie de 700 hectares. Sa mairie est ouverte trois demi-journées par semaine. J’ai eu l’occasion de le rencontrer l’année dernière lors de la présentation d’un projet pour le village: un potager commun, avec une parcelle réservée à chacun. Thierry est agriculteur et court tous les jours de ses étables à la maison communale. D’abord traire les vaches, puis s’affairer à l’organisation d’élections. Mais il est fier du lopin de terre du village. «C’est ce qui compte, non?», dit-il avec un sourire grand comme ça, «rassembler les gens.»

Bart-noels

Bart Noels

journaliste freelance et initiateur du projet francobelge.news

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